Présentation du soutien à l’industrie cinématographique par François Hurard, à l’epoque Directeur du cinéma au Centre National de la Cinématographie

Commission des affaires culturelles du Sénat Cinéma – Critères d’attribution des aides à la production cinématographique – Table ronde Mercredi 2 mars 2005

Monsieur le Président , Mesdames et Messieurs,
Je vais tenter de vous présenter, afin d’éclairer le débat qui va suivre, les principes qui guident aujourd’hui l’octroi des aides publiques au cinéma en France, en particulier pour le secteur de la production, et ce que l’on appelle traditionnellement le soutien aux oeuvres, puisque ce sont certaines caractéristiques de ce soutien à la production, qui sont aujourd’hui sujettes à discussion.

1) Les aides au cinéma en France
2) Les conditions de l’agrément d’un film
3) Les avantages liés à l’agrément d’un film
4) La question de l’ouverture du soutien aux entreprises extra-européennes
5) La concertation menée far le CNC en vue d’une évolution de la réglementation

1) Les aides au cinéma en France

Tout d’abord il me paraît utile de rappeler les deux piliers de la politique publique en faveur du cinéma que sont :

a) le compte de soutien d’une part, administré et géré par le CNC, sous le contrôle du Parlement, des tutelles et de la Cour des comptes, qui pour la section cinéma (il existe une section du compte qui concerne excusivement le soutien à la production audiovisuelle) représente un budget annuel d’environ 260 M€.

Ce budget est le produit de quatre taxes correspondant aux quatre marchés du cinéma : dans l’ordre chronologique, la salle (le prix du ticket est taxé à hauteur de 10,9 %, la vidéo, taxée à 2 %, la télévision, gratuite et payante taxée à 5,5 %, et depuis peu le commerce en ligne des films taxé à 2%).
L’originalité du compte de soutien au cinéma est qu’il redistribue le produit de ces taxes à plusieurs filières de l’industrie : la production (soutien producteur) la distribution des films (soutien distributeur) l’exploitation (soutien exploitant), l’édition vidéo, sous deux formes

• le soutien automatique : une  » prime au succès  » qui indexe le montant des subventions sur les succès commerciaux des entreprises bénéficiaires. Ces subventions sont versées sur des comptes d’entreprise (producteurs, distributeurs, exploitants) ouverts au CNC et doivent être réinvesties en France dans le cinéma;
• le soutien sélectif, qui, comme son nom l’indique, consiste en avances et subventions attribuées sur une base sélective et qualitative, après avis de commissions composées de professionnels du cinéma.

b) Le deuxième pilier de la politique publique en faveur du cinéma. est ce qu’il est convenu d’appeler les financements encadrés de la production cinématographique, qui comprennent aujourd’hui.

• les dispositifs fiscaux d’aide à la production (Sofica depuis 1985, Crédit d’impôt depuis 2004) financés sur le budget de l’Etat, à hauteur de 50 M€ environ;
• les investissements obligatoires des chaînes de télévision dans la production ou le préachat d’oeuvres cinématographique (qui ont représenté un montant de 300 M€ en 2004);
• enfin les apports de producteurs ou de systèmes d’aides étrangers (européens ou non-européens) dans le cadre des accords de coproduction conclus par 1a France avec plus d’une quarantaine de pays.

Dans les deux cas, compte de soutien et financement encadrés, pour ce qui concerne les aides à la production et à la distribution l’agrément des ouvres bénéficiaires de subventions par le CNC est requis. L’agrément est ainsi, en règle générale, la clé d’accès à la quasi-totalité des subventions pour les producteurs, les distributeurs et les éditeurs d’un film.

2) Les conditions de l’agrément d’un film

Comment un film est-il agrée ? En quoi consiste l’agrément ? L’agrément des films relève d’une des missions historiques du CNC qui consiste d’abord à assurer la transparence du financement des films et la garantie de la solidité de leur financement pour l’ensemble des investisseurs.

L’agrément est délivré par le Directeur général du CNC, après avis d’une commission composée de représentant désorganisations professionnelles, en deux étapes : l’une précédant le tournage de l’oeuvre sous la forme d’un agrément provisoire, l’autre après la sortie de l’oeuvre qui est l’agrément définitif et sur la base de deux séries de critères

a) Les critères relatifs aux oeuvres (art. 10 du décret du 24 février 1999) : ils reposent sur 2 barèmes

• Un barème européen de 18 points correspondant aux différentes caractéristiques du film : 12 points sont relatifs aux composantes artistiques et 6 aux composantes techniques ; il faut au minimum 14 points sur 18 pour qu’un film soit qualifié d’oeuvre européenne. Les points sont attribués sur la base de la nationalité française, européenne ou d’un pays signataire d’un accord de coproduction ; en pratique, un film qui serait entièrement tourné en France avec des moyens techniques et des collaborateurs de création français mais par un réalisateur américain et avec un premier rôle américain, perdrait 6 points et serait disqualifié (exemple du film de Brian de Palma < Femme Fatale « , tourné en France, dont l’agrément a été refusé).
• Un deuxième barème plus précis, de 100 points, qui permet de calculer l’intensité de l’aide auquel le film va pouvoir prétendre (100 points = 100 du soutien, 50 points = 50%, mais 80 points donnent accès à 100 % du soutien conformément aux recommandations de la Commission européenne); quarante points sont liés aux dépenses artistiques (< dessus de ligne ») quarante points aux dépenses techniques (c’est sur cette dernière base qu’est estimée l’éligibilité d’un film au crédit d’impôt) et 20 points sont liés à la langue de tournage (français). Il faut totaliser un minimum de 25 points sur 100 (avec une dérogation possible jusqu’a 20 points) pour obtenir 1’agrément.

b) Les critères liés aux entreprises de production (art. 7 du décret du 24 février 1999)

Ils sont au nombre de trois

• la société doit être établie en France et titulaire d’une autorisation délivrée par le CNC
• ses dirigeants doivent être de nationalité française ou ressortissants d’un Etat membre de l’union d’un état partie à la convention européenne sur la télévision transfrontière, ou d’un Etat tiers européen avec lequel l’Union a conclu des accords ayant trait au secteur audiovisuel. La qualité de résident est également reconnue.
• elle ne doit pas être contrôlée au sens de l’article 355-1 de la loi du 24 juillet 1966 (devenu l’article 233-3 du Code de commerce) par une ou plusieurs personnes physiques ou morales ressortissantes d’Etats non-européens.

C’est cette dernière disposition et elle seule qui fait l’objet d’un débat juridique aujourd’hui porté devant la Cour administrative d’appel de Paris s’agissant du film de Jean Pierre Jeunet, < Un long dimanche de fiançailles  » produit par la société 2003 Productions.

3) Les avantages liés à l’agrément d’un film

Une fois l’agrément acquis sur ces bases

• l’ensemble des investissements dits  » encadrés  » sur le film vont être possibles et sécurisés (investissements des chaînes de TV, des SOFICA, accès aux crédit d’impôt, à des subventions sélectives du CNC, admission du film dans le cadre d’un accord de coproduction etc..).
• en ce qui concerne le soutien du CNC à la production, c’est l’agrément qui va permettre au producteur d’un film de se voir créditer sur un compte ouvert au CNC des sommes calculées en fonction des recettes commerciales successives du film. Pour faire court, par exemple, pour chaque billet vendu le producteur d’une oeuvre agréée se voit attribuer environ 70 centimes d’Euros en moyenne sur un compte ouvert au CNC (puis selon d’autres modes de calcul pour la vente des DVD et la vente des films aux chaînes de télévision). Les sommes totalisées sur le compte ne peuvent être mobilisées que pour être réinvesties dans un film agré (selon les principes mentionnés plus haut). Si ces sommes sont investies dans la production d’un film en langue française, elles sont majorées de 25 %. En 2004, 53 M€ de sommes inscrites sur les comptes de producteurs au CNC ont été investis par 151 sociétés, majorées de 17 M€, soit au total 70 millions d’Euros.

La particularité du soutien automatique à la production est donc, par rapport aux autres financements encadrés, d’être une subvention mobilisable uniquement en cas de réinvestissement dans un film agrée, et en pratique, plus particulièrement dans un film agrée en langue française.

4 ) La question de l’ouverture du soutien aux entreprises extra-européennes, rappels techniques

Le soutien automatique à la production cinématographique, tout comme les autres formes de soutien automatique (exploitation, distribution) a été ouvert aux entreprises de production sans condition de nationalité, jusqu’en 1992.

Jusqu’à cette date en effet, des entreprises extra-européennes établies en France se voyaient ouvrir des comptes automatiques au Centre national de la cinématographie alimentés par le calcul des sommes générées par les films agrées produits ou co-produits par ces entreprises, sommes qui pouvaient être mobilisées ensuite sur des films dits < de réinvestissement « .

En 1992, une mesure d’harmonisation des textes applicables aux obligations d’investissement des chaînes de télévision dans la production cinématographique et de ceux applicables au soutien financier de l’Etat à la production a entraîné l’instauration des trois critères relatifs aux entreprises (à côté des critères relatifs à l’oeuvre produite) pour l’accès au soutien producteur. Cette norme n’a en effet pas été étendue aux soutiens à la distribution, à l’exploitation ou à l’édition vidéo qui continuent de benéficier à des entreprises non européennes établies en France.

A la suite de cette réforme, les sociétés de production contrôlées par des entreprises extra-européennes ont été exclues du bénéfice du soutien à la production. En 1999, la prise de contrôle de Polygram par le groupe Seagram (Canada) a entraîné la perte par la société Polygram-France de son soutien au CNC. La société Wamer-France (PECF), a coproduit avec des producteurs français, depuis 1992, un certain nombre de films dont Warner France était distributeur, sans avoir accès au soutien producteur (réservé au producteur français ou européen du film), mais seulement au soutien distributeur.

En 2003, une société établie en France et dirigée par des gérants de nationalité française, 2003 Productions, dont Warner France est titulaire de 32 % du capital, a été le producteur délégué du film de Jean-Pierre Jeunet qui a recueilli tous les points de qualification européenne, 99 points sur 100 au barème de l’agrément, toutes les dépenses de production de ce film, d’un montant de 46 M€, étant effectuées en France. 2003 Productions a déclaré n’être pas contrôlée par une entreprise extra-européenne et a sollicité l’accès au soutien financier de l’État qui lui a été accordé par un agrément du Directeur général du CNC en octobre 2003.

Cette décision a fait l’objet de plusieurs recours devant le Tribunal administratif de Paris qui a annulé en novembre 2004, l’agrément accordé à 2003 Productions pour le film de Jean-Pierre Jeunet et pour un film de Josyane Balasko. Le CNC a interjeté appel de ces jugements devant la Cour administrative d’appel de Paris.

Le débat public autour de ces agréments accordé et de leur annulation a soulevé plusieurs questions de fond

• la première relative à la formulation même de la réglementation visant à exclure les sociétés extra-européennes, établies en France du bénéfice du soutien. L’actuel renvoi à l’article 233-3 du code de commerce est-il suffisant pour ne pas entraîner des débats juridiques compliqués et des contentieux sans fin sur la nationalité des entreprises ? Si l’objectif est d’exclure clairement les sociétés extra-européennes du soutien financier à la production n’existe-t-il pas une formulation moins sujette à caution ? la  seconde, est relative à l’exclusion du bénéfice du soutien d’oeuvres qui peuvent être produites et réalisées intégralement en France, en langue française, générant d’importantes dépenses en France et qui répondent à la totalité des critères exigés pour l’accès au soutien à l’exception de ceux relatifs au contrôle des entreprises par des capitaux extra-européens. La question a été soulevée de savoir s’il ne serait pas opportun que de telles ouvres bénéficient du soutien, indépendamment de la nationalité des capitaux investis dans leur production, alors que le système actuel permet inversement d’accorder l’agrément à des films comprenant un minimum d’éléments français (20 à 25 points au barème de l’agrément) et de dépenses en France et tournés dans une autre langue que le français peuvent être agréées,

5 ) La concertation menée far le CNC en vue d’une évolution de la réglementation

Plusieurs réunions de travail ont été organisées par le CNC et les professionnels pur ce sujet en 2003 et 2004. Suite à la demande qui lui en avait été faite par le Ministre de la culture et de la communication le 30 novembre 2004, le CNC a lancé une concertation sur ce sujet. Trois réunions ont été tenues en trois mois avec les onze organisations professionnelles du cinéma représentées au sein de la commission d’agrément des films de long-métrage, à l’issue desquelles il a été demandé à chaque organisation d’adresser par écrit ses positions et propositions. Une synthèse de ces contributions été élaborée par le CNC et transmise au Ministre.